De Erfgoedwet
in de praktijk

In dit hoofdstuk presenteert de commissie de bevindingen van haar onderzoek naar de toepassing van de Erfgoedwet in de praktijk.

Inleiding

De commissie heeft voor haar onderzoek gesproken met betrokken privépersonen, rechtspersonen en overheidsorganisaties. Daarnaast heeft zij bureauonderzoek verricht en een scala aan openbare bronnen geraadpleegd, onder meer ten aanzien van het register met geregistreerde beschermde cultuurgoederen en verzamelingen, alsmede buitenlandse regelingen tot bescherming van cultuurgoederen. 1

Allereerst benoemt de commissie welke actoren zijn betrokken bij de totstandkoming en het beheer en behoud van de Collectie Nederland in relatie tot de uitvoering van de Erfgoedwet. Vervolgens behandelt de commissie elf knelpunten rond de toepassing van de Erfgoedwet in de praktijk.

Augustinus Terwesten, Renaissance-goudleerkamer ‘Rozijnkorf’, Dordrecht, 1686.


Betrokken actoren

Bij de totstandkoming en het beheer en behoud van de Collectie Nederland en bij de uitvoering van de Erfgoedwet zijn vele actoren betrokken. Hun verschillende taken en belangen bij de uitvoering van de Erfgoedwet liggen aan de basis van de praktijkanalyse door de commissie.

De betrokken actoren laten zich in twee categorieën onderbrengen:

  1. Degenen met cultuurgoederen in hun bezit of eigendom:
    • privéverzamelaars, stichtingen en andere private rechtspersonen;
    • professionele private rechtspersonen zoals veel musea;
    • publiekrechtelijke rechtspersonen zoals de Staat, waterschappen en de meeste universiteiten.
  2. Overheden en overheidsorganisaties in een uitvoerende rol met betrekking tot de Erfgoedwet (dus niet als eigenaar van cultuurgoederen):
    • de wetgever;
    • de minister van OCW als primair verantwoordelijke voor de toepassing van de Erfgoedwet;
    • de Tweede Kamer in de controlerende functie en als (mede)beleidsmaker;
    • de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, onderdeel van het ministerie van OCW, die onder directe verantwoordelijkheid van de minister uitvoering geeft aan de Erfgoedwet;
    • de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed als wettelijk aangewezen toezichthouder op de naleving van de Erfgoedwet;
    • de Raad voor Cultuur, als wettelijk adviesorgaan voor de regering en het parlement op het gebied van kunst, cultuur en media;
    • het Mondriaan Fonds, het publieke stimuleringsfonds voor beeldende kunst en cultureel erfgoed;
    • de Belastingdienst/Douane, waar een aanvraag kan worden ingediend voor een vergunning tot uitvoer van cultuurgoederen buiten de Europese Unie en die in Nederland bij de (EU-buiten)grenzen controleert of de uitvoer van cultuurgoederen conform de regels verloopt. De algemeen directeur van de Douane is door de minister van OCW gemandateerd om namens de minister van OCW besluiten te nemen en overige handelingen te verrichten die verband houden met het verlenen van vergunningen op grond van de Verordening 116/2009. De Douanetaken op het gebied van cultuurgoederen zijn vastgelegd in het convenant tussen de minister van OCW en de minister van Financiën;
    • de minister van Financiën, als primair verantwoordelijke voor de (uitvoering van) in het bijzonder de Successiewet. Op basis van deze wet wordt (een deel van) de erfbelasting kwijtgescholden als erfgenamen bereid zijn een cultuurgoed van nationaal cultuur- of kunsthistorisch belang te schenken aan de overheid;
    • de ‘Adviescommissie beoordeling aangeboden cultuurbezit uit nalatenschappen’ (de Successiecommissie), die door de minister van Financiën is ingesteld en de minister adviseert of aan de criteria van de hiervoor genoemde kwijtscheldingsregeling wordt voldaan;
    • Overige betrokkenen zoals belangenorganisaties, kunsthandelaren en veilinghuizen, wetenschappers en deskundigen.

Betrokken actoren bij de Erfgoedwet

Knelpunten rond de bescherming van cultuurgoederen

De commissie stelt vast dat er consensus bestaat over het grote belang van cultuurgoederen en verzamelingen. De wetgever brengt dit belang in de toelichting op de Erfgoedwet als volgt onder woorden:

‘Cultureel erfgoed is belangrijk voor onze sociale en fysieke leefomgeving. Het is de bron van het verhaal over de geschiedenis van Nederland: het maakt het verleden zichtbaar en versterkt zo ons cultureel en historisch besef. We voelen ons door ons cultureel erfgoed verbonden met elkaar en met het verleden en daardoor ontlenen we er ook in belangrijke mate onze identiteit aan. Cultureel erfgoed biedt ankerpunten om het heden te begrijpen en om over de toekomst na te denken. Het genereert herinneringen, vertelt verhalen en maakt deze tastbaar.’ 2

De overheid heeft een primaire verantwoordelijkheid voor het behoud en beheer van cultureel erfgoed in brede zin, waartoe onder meer cultuurgoederen en verzamelingen behoren. 3 Deze verantwoordelijkheid heeft niet alleen een morele grondslag; de overheid is hier ook toe verplicht op grond van bijvoorbeeld geldende internationale en Europese afspraken.

De commissie signaleert een aantal knelpunten rond de bescherming van cultuurgoederen en verzamelingen in Nederland:

  1. Met de veronderstelling dat de Collectie Nederland ‘af’ zou zijn, wordt geen recht gedaan aan het generatie-overstijgende en representatieve belang van deze collectie.
  2. De vorming en het behoud van de Collectie Nederland berusten sterk op toeval, omdat een overkoepelende visie op deze collectie ontbreekt.
  3. Er bestaat een disbalans in de bescherming van cultuurgoederen in particulier versus publiek bezit.
  4. Het is onder de Erfgoedwet onvoldoende duidelijk wat onder het begrip ‘particulier bezit’ wordt verstaan en voor welke soort eigenaren de aanwijzingsregeling wel of juist niet zou moeten gelden.
  5. Het register van aangewezen cultuurgoederen en verzamelingen is onvoldoende representatief en toekomstbestendig.
  6. Het terughoudend aanwijzingsbeleid van de minister risicovol gezien een aantal omstandigheden, zoals het recht op vrij verkeer van goederen in de Europese Unie, het gebrek aan inzicht in hiaten in het register en het ontbreken van contact met particuliere eigenaren om belangwekkend cultuurgoed in kaart te brengen.
  7. Het terughoudend aanwijzingsbeleid leidt tot rechtsonzekerheid onder betrokkenen en de open aanwijzingscriteria vergroten deze rechtsonzekerheid alleen maar door het ontbreken van een uitwerking daarvan.
  8. De aanwijzing van een cultuurgoed wordt als een te grote inbreuk op het eigendomsrecht van particulieren ervaren.
  9. Er bestaan geen wettelijke waarborgen dat de Staat voldoende middelen tot zijn beschikking heeft voor aankoop van belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen die uit Nederland dreigen te verdwijnen.
  10. Bekendheid met en adequate voorlichting over de regelingen uit de Erfgoedwet en de benodigde expertise over de belangwekkendheid van cultuurgoederen ontbreken, in het bijzonder ook bij de betrokken overheidsorganisaties.
  11. Het is onvoldoende kenbaar welke (mogelijk) belangwekkende cultuurgoederen uit Nederland dreigen te verdwijnen, als gevolg waarvan de samenleving geen reële kans heeft om belangwekkend cultuurgoed voor Nederland te behouden.

Hieronder worden deze knelpunten toegelicht.

Knelpunt 1

Met de veronderstelling dat de Collectie Nederland ‘af’ zou zijn, wordt geen recht gedaan aan het generatie-overstijgende en representatieve belang van deze collectie.

Het valt de commissie op dat de wetgever en de minister van OCW ervan uitgaan dat de collectie van cultuurgoederen en verzamelingen in Nederland ‘af’ is. In dit verband wordt ook wel gesproken van de Collectie Nederland. In de museumbrief ‘Samen werken, samen sterker’ (juni 2013) legt de minister van OCW dit begrip uit als ‘het totaal van de publiek toegankelijke geregistreerde collecties en de niet-toegankelijke, particuliere collecties waarvoor de overheid verantwoordelijkheid heeft genomen (bijvoorbeeld Wbc).’ 4 Volgens de commissie moeten dit particuliere en publieke bezit steeds in samenhang met elkaar te worden bezien. 5

De commissie ziet op basis van de wetsgeschiedenis van de Erfgoedwet en de bijbehorende beleidsregels een (grote) mate van terughoudendheid bij de overheid in de verdere vorming van zowel het publieke deel als het (erkende) particuliere deel van de Collectie Nederland. Met betrekking tot het publieke deel hiervan legt de wetgever nadrukkelijk de prioriteit bij het toegankelijker maken van de huidige rijkscollectie; hij richt zich veel minder op uitbreiding daarvan.

Voor het particuliere deel geldt een ‘terughoudend aanwijzingsbeleid’, gebaseerd op de stelling dat de Collectie Nederland al een goede kerncollectie is. De minister meent daarom dat er ‘geen noodzaak’ bestaat voor nieuwe aanwijzingen (zie de toelichting op de beleidsregel). Er is volgens de minister ten tijde van de totstandkoming van de Erfgoedwet ‘geen reden om actief het register te gaan aanvullen (…)’. 6 Het valt daarnaast overigens op dat in sommige documenten (zoals op de website van de RCE) het begrip Collectie Nederland beperkter wordt opgevat, als alleen cultuurgoederen die in beheer of bezit zijn van de Staat en andere overheden.

De opvatting dat de Collectie Nederland ‘af’ zou zijn, wordt niet onderschreven door de maatschappij en het veld en stuit op twee bezwaren. Ten eerste leidt het terughoudend aanwijzingsbeleid tot onduidelijkheid onder betrokkenen en veroorzaakt het regelmatig maatschappelijke onrust in situaties rond verkopen van werken die mogelijk belangrijk zijn voor Nederland. De (voorgenomen) verkoop van de tekening van Rubens die medeaanleiding vormde voor dit advies, illustreert dit duidelijk. De vraag of dit werk voor Nederland behouden had moeten blijven, werd niet tijdig en niet zorgvuldig genoeg beantwoord door de overheid – ten onrechte, en niet voor het eerst. Een vergelijkbare onrust ontstond eerder rond de verkoop van het schilderij ‘Boschbrand’ van Raden Saleh in 2014 door het Koninklijk Huis. De maatschappelijke onrust rond deze werken was volgens de commissie niet ontstaan als er een duidelijke visie over de Collectie Nederland had bestaan, op basis waarvan de vraag had kunnen worden beantwoord of de werken voor Nederland behouden hadden moeten blijven. In het geval van de Rubens-tekening reageerde de overheid vrijwel direct afwijzend met een verwijzing naar het terughoudend aanwijzingsbeleid.

Peter Paul Rubens (1577 – 1640), ‘Naaktstudie van een jongeman met opgeheven armen’, privé-eigendom

Op een later moment stelde de minister (toch) budget uit het Nationaal Aankoopfonds beschikbaar voor aankoop van de Rubens op de veiling van Sotheby’s in New York. De commissie ziet hierin gestaafd dat de minister toch (na nader beraad) het mogelijke belang tot behoud van deze tekening voor Nederland inzag. Als de minister echter eerder in overweging had genomen de tekening al dan niet aan te wijzen, had zij voor zichzelf en anderen (zoals particuliere belangenorganisaties) tijd gecreëerd om de hiervoor gestelde vraag over het belang van de tekening zorgvuldiger te kunnen beantwoorden.

Een tweede bezwaar tegen de overheidshouding dat de Collectie Nederland ‘af’ zou zijn, is dat deze afbreuk doet aan het belang van die collectie. Dit komt allereerst als breed gedragen beeld naar voren uit de gehouden interviews. Vaak werd daarin gewezen op wezenlijke hiaten in het publieke deel van de Collectie Nederland op het terrein van bijvoorbeeld moderne en hedendaagse kunst. Deze categorie ontbreekt ook in het register voor cultuurgoederen in particulier bezit. Ook zijn cultuurgoederen op het gebied van mode/textiel, fotografie, design/vormgeving en maritiem en mobiel erfgoed nauwelijks vertegenwoordigd, net als cultuurgoederen die hedendaagse ontwikkelingen rond globalisering, multiculturaliteit, diversiteit en digitalisering vertegenwoordigen.

Ook wordt in diverse publicaties aandacht gevraagd voor de noodzaak tot verdere vorming van de Collectie Nederland. Zo constateerde de Raad voor Cultuur recent in zijn advies ‘Cultuur dichtbij, dicht bij cultuur’ over het cultuurbestel 2021 – 2024 dat de publieke (rijks)collectie ‘in het oog springende lacunes bevat. Vanwege de ontstaansgeschiedenis ervan bevat zij weinig moderne en hedendaagse (toegepaste) kunst, naast het RCE heeft slechts een enkel Erfgoedwet-museum veel van dergelijke kunstwerken in zijn kerncollectie. De Raad vindt het belangrijk dat de beweging van vernieuwing en verbreding ook zijn weerslag krijgt in het rijkscollectiebeleid.’ 7 In de op dit advies gevolgde ‘Uitgangspunten Cultuurbeleid 2021 – 2024’ van de minister van OCW leest de commissie echter geen uitgangspunt of actiepunt dat op deze concrete aanbeveling van de Raad voor Cultuur aansluit. 8

Op basis van bovenstaande bezwaren wijst de commissie op het essentiële belang van een toekomstbestendige Collectie Nederland, die ook voor volgende generaties van belang kan zijn – opdat die volgende generaties ook het verhaal over de geschiedenis van Nederland kunnen lezen, het heden beter kunnen begrijpen en over de toekomst kunnen nadenken. Niet alleen de Rembrandt van 350 jaar geleden, ook de huidige en de toekomstige ‘Rembrandt’ moeten daarvoor hun plek in de Collectie Nederland kunnen krijgen. De maatschappij heeft er recht op dat nieuwe cultuurgoederen op eenzelfde overheidsbescherming kunnen rekenen als de cultuurgoederen die reeds zijn opgenomen de huidige Collectie Nederland.

Knelpunt 2

De vorming en het behoud van de Collectie Nederland berusten sterk op toeval, omdat een overkoepelende visie op deze collectie ontbreekt.

Het grote belang van de Collectie Nederland, in het bijzonder de generatie-overstijgende representatieve aspecten daarvan, verlangt dat als het ware met een helikopterblik wordt bezien wat in elk geval deel zou moeten uitmaken van die collectie. In zo’n helikopterblik moeten ook de hiaten worden opgemerkt en benoemd. De commissie signaleert dat een dergelijke integrale kijk op de bestaande en wenselijke samenstelling van de collectie op dit moment ontbreekt. Dit staat het noodzakelijke dynamische karakter van de collectie in de weg.

Door het gebrek aan een goed overzicht van wat de collectie omvat en wat eraan ontbreekt, gepaard aan het ontbreken van een visie op de nodige ontwikkeling van de collectie, berust het op dit moment te sterk op willekeur en toeval welke cultuurgoederen en verzamelingen onderdeel uitmaken van de Collectie Nederland en welke zaken een beschermde status krijgen, vooral waar het gaat om particulier bezit.

Er bestaat sinds de invoering van de Erfgoedwet geen onafhankelijke deskundigencommissie meer die uitvoering geeft aan de aanwijzingsregeling. Het ministerie van OCW zelf stelt zich passief op in de uitvoering van die aanwijzingsregeling. Dat heeft negatieve consequenties voor de aanwijzing van cultuurgoederen waarvan het ministerie het bestaan niet kent, en voor de bescherming van nog niet aangewezen cultuurgoederen die uit Nederland dreigen te verdwijnen. Daarvoor is het immers noodzakelijk dat er iemand opstaat die de minister of de RCE wijst op het belang van een dergelijk cultuurgoed of op zo’n dreigende verdwijning.

Als zo iemand er al is, en weet bij wie hij zich kan melden (waarover later in dit advies meer), dan is de minister niet verplicht om op zo’n suggestie formeel te beslissen. Met de invoering van de Erfgoedwet heeft de aanwijzingsbevoegdheid van de minister een ambtshalve karakter gekregen, zodat de minister geen (afwijzend) besluit op een aanvraag hoeft te nemen dat desgewenst door de onafhankelijke bestuursrechter kan worden kan worden beoordeeld. Het resultaat is, tot grote zorg van de commissie, een register dat vooral uit ‘hobby en lobby’ lijkt voort te komen en niet is gevormd op basis van een weloverwogen visie.

Knelpunt 3

Er bestaat een disbalans in de bescherming van cultuurgoederen in particulier versus publiek bezit.

Ervan uitgaande dat de Collectie Nederland wordt beschouwd als een samenhang tussen publiek en particulier bezit, is het van belang de wettelijke bescherming van beide soorten bezit eveneens in samenhang te bezien.

De commissie valt in dit verband een aantal zaken op. Ten eerste maakt een aanwijzing van een cultuurgoed of verzameling een grotere inbreuk op het eigendomsrecht van particuliere eigenaren dan toepassing van de regeling doet voor de Staat, provincies, gemeenten of andere publiekrechtelijke rechtspersonen. De mogelijkheid tot uitvoer van het beschermde cultuurgoed in particulier bezit buiten Nederland wordt met een aanwijzing reeds bij voorbaat sterk beperkt, althans in de huidige uitvoering van die regeling. Op grond van de publieke regeling echter worden cultuurgoederen niet bij voorbaat aangemerkt als zodanig belangwekkend dat in beginsel uitvoer buiten Nederland niet is toegestaan. Bij een concreet voornemen tot vervreemding van een cultuurgoed in eigendom van een overheid, bepaalt die overheid voor een belangrijk deel zelf of dat cultuurgoed in kwestie mogelijk belangwekkend is en voor Nederland zou moeten worden behouden. (Daar komt nog eens bij dat de regeling voor publiek bezit voor andere publiekrechtelijke eigenaren dan de Staat, provincies en gemeenten nog minder betekenis heeft, omdat de bekendmakingsverplichting op grond van deze regeling voor hen niet geldt.) Verder is overtreding van de regeling voor particulier bezit een strafbaar feit, anders dan overtreding van de regeling door publieke eigenaren. Uit juridisch oogpunt valt het de commissie dus op dat een regeling voor particulieren een grotere inbreuk op het eigendomsrecht maakt dan een soortgelijke regeling voor overheden. Echter, een inbreuk op het eigendomsrecht van een overheid is in een gelijk geval eerder toelaatbaar dan een inbreuk op het eigendomsrecht van een particulier.

Ten tweede is in de wetsgeschiedenis van de Erfgoedwet te lezen dat het particulier bezit complementair is aan het publiek bezit. 9 Dit veronderstelt dat de overheid aan beide evenveel belang hecht. De praktijk wordt daarentegen anders ervaren, wat ook blijkt uit de voor dit advies afgenomen interviews. Diverse betrokkenen maken zich bezorgd over de terugloop van het aantal conservatoren bij musea, waardoor hun inhoudelijke kennis en hun signaalfunctie verslechtert. Dit speelt met name bij middelgrote en kleinere musea en wordt mede veroorzaakt door de toenemende nadruk op bezoekersaantallen als gevolg van subsidieregels. 10

Mede door dit verlies aan kennis en signaalfunctie bij musea zijn de hiaten in het publieke deel van de Collectie Nederland minder bekend en minder zichtbaar. Hierdoor neemt het belang van het particulier bezit ten behoeve van de Collectie Nederland toe, omdat die hiaten eerder uit dit bezit kunnen worden ‘opgevuld’ dan wanneer het publieke bezit deze hiaten in de collectie niet zou kennen. Daardoor ontstaat er een groter risico tot aanwijzing van deze cultuurgoederen. 11 Dit heeft tot gevolg dat er sneller een inbreuk op een particulier eigendomsrecht moet worden gemaakt ten behoeve van het algemeen belang tot bescherming van voor Nederland belangwekkende cultuurgoederen dan nodig zou zijn als het publieke deel van de Collectie Nederland representatiever en toekomstbestendiger zou zijn. Dit kan worden bereikt door een actiever en museum(profiel)overstijgend aankoopbeleid van de (Rijks)overheid, maar ook door goed relatiemanagement met particulieren met het oog op het creëren van vertrouwen voor onder meer schenkingen.

Het gesignaleerde knelpunt wordt nog eens versterkt omdat in de praktijk de overheid ten behoeve van de vorming van de Collectie Nederland onnodig leunt op het bestaande particuliere cultuurbezit. Kortom, er is een juridische disbalans tussen de regelingen tot bescherming van het particulier bezit en het publiek bezit, die in de praktijk verder wordt versterkt.

Knelpunt 4

Het is onder de Erfgoedwet onvoldoende duidelijk wat onder het begrip ‘particulier bezit’ wordt verstaan en voor welke soort eigenaren de aanwijzingsregeling wel of juist niet zou moeten gelden.

In Juridische analyse van de Erfgoedwet constateerde de commissie al dat de Erfgoedwet geen expliciete regeling kent voor cultuurgoederen in particulier bezit en dat op grond van de wet en de wetsuitleg onduidelijk is wat met ‘particulier bezit’ wordt bedoeld. De commissie signaleert dat deze onduidelijkheid ook leeft in de praktijk. Zoals reeds toegelicht legt de commissie in dit advies het begrip ‘particulier bezit’ uit als alle cultuurgoederen en verzamelingen die in eigendom zijn van privépersonen en privaatrechtelijke rechtspersonen. Met andere woorden: alle andere denkbare eigenaren dan de Staat, provincies, gemeenten of andere publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen volgens de commissie cultuurgoederen ‘in particulier bezit’ (eigendom) hebben.

Het begrip ‘particulier bezit’ doet echter geen recht aan het onderscheid tussen de vele soorten particuliere bezitters. De commissie vindt bepaalde omstandigheden van belang voor de vraag in welke mate een publiekrechtelijke bescherming nodig is. Te denken valt aan de vraag of een stichting al dan niet een fiscale ANBI-status heeft, wat er via de statuten van een private rechtspersoon is geregeld ter bescherming van de cultuurgoederen in eigendom, of de private eigenaar al dan niet commerciële doelstelling nastreeft, of de LAMO van toepassing is, et cetera. In de wetsgeschiedenis is over deze verscheidenheid aan particuliere eigenaren geen uitleg te vinden, wat in de praktijk als onduidelijk wordt ervaren. De commissie signaleert daarom dat niet voldoende duidelijk is wat met het begrip ‘particulier bezit’ wordt bedoeld en voor welke soort eigenaren de aanwijzingsregeling wel of juist niet zou moeten gelden.

Knelpunt 5

Het register van aangewezen cultuurgoederen en verzamelingen is onvoldoende representatief en toekomstbestendig.

De RCE beheert de website van de Collectie Nederland: collectienederland.nl. Hier is het volledige register te raadplegen. De website geeft 723 resultaten van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen. De database van de RCE telt 166 ‘dossiernummers’. 12

Volgens informatie van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed staan er van de aanwijzingsbesluiten uit de jaren tachtig van de vorige eeuw nog 116 aanwijzingen in het huidige register. Daarna is het aantal aanwijzingsbesluiten fors gedaald. Op dit moment zijn er in totaal 166 besluiten tot aanwijzing van beschermde cultuurgoederen of verzamelingen. Naar de commissie heeft begrepen zijn de oude(re) aanwijzingsbesluiten niet meer volledig beschikbaar.

 

Aanwijzingen van beschermde cultuurverzamelingen of verzamelingen
(in aantallen)

De evaluatiecommissie Wbc adviseerde al in 1998 om de lijst (nu ‘register’ geheten) eenmaal per tien jaar te laten actualiseren door de Wbc-commissie. Een dergelijke actualisatie kan leiden tot nieuwe aanwijzingen van cultuurgoederen, het intrekken van eerdere aanwijzingen of tot aanpassing van de motivering tot aanwijzing van een cultuurgoed, aldus die commissie. De toenmalige regering nam deze aanbeveling destijds over: ‘Gezien het streven naar een verantwoorde samenstelling van de lijst is een periodieke actualisatie derhalve noodzakelijk.’ 13 Aan dit actiepunt is vervolgens echter geen vervolg gegeven. Althans, er vindt sindsdien in elk geval geen periodieke actualisatie van het register plaats en ook de hiervoor weergegeven aantallen van aanwijzingen per decennium duiden niet op een actualisatie van het register.

Van een ‘verantwoorde samenstelling’ als in de hiervoor bedoelde zin is volgens de commissie met het huidige register geen sprake. Ook uit de interviews volgt de gedeelde mening dat in het register belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen ontbreken of juist onnodig in het register staan vermeld, en dat de samenstelling ervan niet consistent is. Nog los van de samenstelling van het register merken de geïnterviewde betrokkenen verder op dat het register statisch is en mede daardoor niet van deze tijd is. Het register is niet meegegroeid met de ontwikkelingen in de samenleving en veranderende opvattingen over cultuur.

Dit is ook in breder verband zorgwekkend, omdat door het verweesde karakter van het register ook de status van werken die wel reeds aangewezen zijn (of worden) juridisch gemakkelijker aanvechtbaar wordt.


Knelpunt 6

Het terughoudend aanwijzingsbeleid van de minister is risicovol gezien een aantal omstandigheden, zoals het recht op vrij verkeer van goederen in de Europese Unie, het gebrek aan inzicht in hiaten in het register en het ontbreken van contact met particuliere eigenaren om belangwekkend cultuurgoed in kaart te brengen.

De commissie constateert dat de samenstelling van het register niet representatief is en dat daarin belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen ontbreken. Het terughoudend aanwijzingsbeleid was en is er niet zozeer op gericht om in het register cultuurgoederen en verzamelingen op te nemen die als zodanig belangwekkend (onvervangbaar en onmisbaar) zijn, maar om belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen aan te wijzen die anders uit Nederland dreig(d)en te verdwijnen. De doelstelling van de Wbc en later de Erfgoedwet is het voorkomen van ongewenste uitvoer van cultuurgoederen en verzamelingen. 14

Het van oudsher terughoudende aanwijzingsbeleid is door de minister van OCW na inwerkingtreding van de Erfgoedwet nog terughoudender gemaakt. Sindsdien is het beleid dat louter cultuurgoederen en verzamelingen (mogelijk) worden aangewezen die ‘op het punt’ staan ‘voorgoed naar het buitenland te worden uitgevoerd’ (aldus de beleidsregels). In theorie past dit beleid binnen de doelstelling van de Erfgoedwet.

Echter, de commissie constateert dat met deze uitleg van de Erfgoedwet in de praktijk een (te) groot risico wordt gelopen. De bescherming die met de Erfgoedwet op papier wordt geboden, verwezenlijkt zich namelijk niet in de praktijk. Volgens de minister kan een belangrijk cultuurgoed dat al naar het buitenland is verdwenen immers niet meer op grond van de Erfgoedwet worden beschermd. Zodra het cultuurgoed is uitgevoerd, is de minister dus te laat. Tegelijk is uitvoer met de open grenzen binnen de Europese Unie en het recht op vrij verkeer van goederen heel gemakkelijk; enige controle ontbreekt. Bij de buitengrenzen van de Europese Unie wordt alleen getoetst of iets in een lidstaat is beschermd zodat bijvoorbeeld daarom een exportvergunning nodig zou zijn, zo blijkt uit de praktijk. En bovendien, het cultuurgoed is dan hoe dan ook al in het buitenland. De regeling van de exportvergunning biedt dus ook niet de benodigde bescherming.

Daar komt nog bij dat er noch via de aanwijzingsregeling noch anderszins waarborgen bestaan dat de minister überhaupt bekend kan zijn met de aanwezigheid van mogelijk belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen in particulier bezit. Het ontbreken van goede relaties met particulieren draagt bij aan de onbekendheid van de minister met mogelijk belangwekkende cultuurgoederen. De praktijk van de Wbc voorzag nog in een Wbc-commissie, die onder de verantwoordelijkheid van de Raad voor Cultuur handelde. Deze Wbc-commissie was benaderbaar voor particulieren en onderhield zelf intensief contacten met dit veld. De Wbc-commissie bestaat sinds 2014, twee jaar voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, niet meer. Evenmin is door het ministerie een andere externe commissie aangewezen om deze taak uit te voeren. Voor zover de commissie bekend is, heeft het ministerie op dit moment evenmin een team binnen haar eigen gelederen of binnen de RCE (tevens behorend tot het ministerie) dat (ontwikkelingen rond) cultuurgoederen signaleert en contacten met particulieren onderhoudt. Wellicht is dit een logisch gevolg van het terughoudend aanwijzingsbeleid en de passieve houding van de overheid die daaruit spreekt. In de praktijk wordt dit echter als een gemis ervaren en leidt het tot onbekendheid van wat er zich in aan cultuurgoederen in particulier bezit bevindt. Nu is er geen sprake van het onderhouden van een relatie maar louter van ‘toezicht’: de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed bezoekt periodiek de eigenaar of beheerder van een beschermd cultuurgoed of beschermde verzameling ter invulling van haar toezichthoudende functie op grond van de Erfgoedwet. 15

Op basis van de interviews constateert de commissie dat op dit moment voor particulieren (en ook voor handelaren, veilingmeesters, belangenorganisaties et cetera) niet duidelijk is bij wie zij zich kunnen melden met vragen over hun cultuurbezit of over de vraag of een cultuurgoed of verzameling – dat al dan niet uit Nederland dreigt te verdwijnen – vanwege de beschermwaardigheid niet (toch) zou moeten worden aangewezen. Het stellen van deze vraag wordt bovendien ontmoedigd, zo ervaren de geïnterviewde personen, door het nieuwe ambtshalve karakter van de aanwijzingsbevoegdheid. De terughoudende, passieve houding van de overheid leidt in de praktijk klaarblijkelijk tot een onzichtbaar en slecht benaderbaar ministerie van OCW en RCE. Ook signaleert de commissie dat samenwerking tussen de diverse betrokken actoren hier niet altijd goed verloopt.

Knelpunt 7

Het terughoudend aanwijzingsbeleid leidt tot rechtsonzekerheid onder betrokkenen en de open aanwijzingscriteria vergroten deze rechtsonzekerheid alleen maar door het ontbreken van een uitwerking daarvan.

Mede met inachtneming van het voorgaande wordt de aanwijzingsprocedure in de praktijk als rechtsonzeker ervaren; het al dan niet aanwijzen van een cultuurgoed of verzameling lijkt te berusten op toeval en op de omstandigheden van een bepaald moment. Volgens de commissie is dit haast een inherent – nadelig – effect van het gekozen beleid om pas over aanwijzing te gaan denken als een cultuurgoed of verzameling op het punt staat uit Nederland te verdwijnen. De commissie stelt vast dat de in de Erfgoedwet gekozen systematiek van open aanwijzingscriteria deze rechtsonzekere uitwerking van het terughoudend aanwijzingsbeleid in de praktijk niet wegneemt en mogelijk zelfs versterkt.

De open aanwijzingscriteria laten de minister van OCW namelijk relatief veel ruimte voor een eigen interpretatie ervan. De minister heeft er tot op heden niet voor gekozen om de criteria nader te duiden in beleid of anderszins uit te werken voor de beslispraktijk. De formele aanwijzingsbesluiten, voorzien van een motivering, worden niet openbaar gemaakt; de redengevingen van de reeds aangewezen cultuurgoederen en verzamelingen die op de website van de Collectie Nederland (collectienederland.nl) staan vermeld, zijn beknopt en geanonimiseerd geformuleerd. Met andere woorden, het is haast niet mogelijk om uit de inmiddels ontstane aanwijzingspraktijk de open aanwijzingscriteria nader uit te leggen. Hierdoor is het voor een eigenaar onmogelijk om op basis van de aanwijzingscriteria bij voorbaat zelf de kans (of het risico) op aanwijzing van zijn of haar cultuurgoed of verzameling in te schatten.

Knelpunt 8

De aanwijzing van een cultuurgoed wordt als een te grote inbreuk op het eigendomsrecht van particulieren ervaren.

Op basis van haar praktijkonderzoek signaleert de commissie dat eigenaren de beschermde status van hun cultuurgoed of aanwijzing geregeld als een te grote inbreuk op hun eigendomsrecht ervaren. Drie omstandigheden dragen hieraan bij:

  • Het wordt als een gemis ervaren dat er tussen de particuliere eigenaar en de overheid geen wederkerige relatie of dialoog bestaat.
  • De overheid levert onvoldoende tegenprestatie op maat aan particuliere eigenaren wier cultuurgoed is aangewezen.
  • Er ontbreekt een passende, algemeen bekende regeling tot bepaling van de waarde van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen.

De commissie licht elk van deze omstandigheden hierna verder toe.

Allereerst wordt het als een gemis ervaren dat tussen de particuliere eigenaar en de overheid geen wederkerige, inhoudelijke relatie of dialoog bestaat. De Collectie Nederland wordt weliswaar voor een groot deel gevormd door publieke collecties, maar dit laat onverlet dat ook het particulier bezit een essentieel deel van deze collectie vormt. Daarmee bestaat er een relatie tussen de Rijksoverheid (de minister van OCW) en de particuliere eigenaren van erkende (aangewezen) cultuurgoederen en verzamelingen. Eerder al signaleerde de commissie dat er bij de Rijksoverheid geen duidelijk aanspreekpunt bestaat voor vragen over deze particuliere collectie. De bestaande contacten tussen particuliere eigenaren en overheidsorganisaties zijn voornamelijk van controlerende en fiscale (belastende) aard. Het gemis aan een toegankelijk aanspreekpunt wordt, blijkens de afgenomen interviews, ook ervaren door particuliere eigenaren en andere betrokkenen, zoals belangenorganisaties van de kunsthandel en het veilingwezen. Onder hen leeft de behoefte aan een aanspreekpunt bij de Rijksoverheid waar in vertrouwelijkheid zaken en vragen over particulier bezit kunnen worden besproken. Een dergelijke mogelijkheid zou een passende invulling geven aan het wederkerige karakter van de relatie tussen de (Rijks)overheid en de particuliere eigenaar van een beschermd cultuurgoed of beschermde verzameling, waarin beide actoren onmisbaar zijn. Het feit dat de huidige contacten voornamelijk controlerend en fiscaal van aard zijn, geeft volgens velen een gebrek aan waardering weer voor de onmisbare rol die particuliere eigenaren spelen in het aankopen en beheren van belangwekkende cultuurgoederen in Nederland.

Ten tweede levert de overheid onvoldoende tegenprestatie op maat aan particuliere eigenaren, wat onder eigenaren de ervaring versterkt dat de inbreuk op hun eigendomsrecht met een aanwijzing van een cultuurgoed te groot is. Zo compenseert de overheid eigenaren niet voor extra te maken kosten voor zaken als beveiliging en verzekering van het beschermde erfgoed, en zijn de fiscale voordelen bij vererving zoals geregeld in de Successiewet niet anders voor eigenaren van een aangewezen cultuurgoed dan voor eigenaren van niet-aangewezen cultuurgoederen.

De aanwijzing heeft onder meer tot gevolg dat de vrijheid van de eigenaar tot vooral verkoop van het cultuurgoed in grote mate wordt beperkt, te meer daar de kunsthandel internationaal is. Deze inbreuk op het eigendomsrecht wordt gerechtvaardigd geacht vanwege het algemeen belang tot behoud van belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen in Nederland.

In de praktijk leidt een aanwijzing er dikwijls toe dat de kosten voor zaken als beveiliging en verzekering van het beschermde erfgoed stijgen, overigens ondanks het feit dat de Erfgoedwet geen eisen stelt aan de beveiliging, verzekering en het onderhoud van het beschermde cultuurgoed of de beschermde verzameling. (De eigenaar dient het cultuurgoed desgevraagd wel te tonen aan de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoedwet.) In deze extra kosten komt de overheid de eigenaar niet tegemoet.

Daarnaast kunnen eigenaren van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen aanspraak maken op bepaalde rechten, in de vorm van een restauratiesubsidie en mogelijk een fiscaal voordeel bij vererving. 16 Dit laatste is de kwijtscheldingsregeling op grond van de Successiewet, op grond waarvan erfgenamen (een deel van) de te betalen erfbelasting kwijtgescholden kunnen krijgen als zij een cultuurgoed van nationaal cultuur- of kunsthistorisch belang aan de Staat schenken. De kwijtschelding bedraagt 120 procent van de waarde van het te schenken cultuurgoed. Deze regeling geldt echter niet exclusief voor eigenaren (en hun erfgenamen) van beschermde cultuurgoederen of verzamelingen; ook niet-aangewezen cultuurgoederen kunnen hiervoor in aanmerking komen, in gelijke mate als reeds aangewezen cultuurgoederen. Eigenaren ervaren de kwijtscheldingsregeling daarom niet als een compensatie voor de belastende aanwijzing van hun cultuurbezit. Zij ervaren het als een gemis dat er geen ruimte is voor maatwerk of individuele afspraken om de belasting van de aanwijzing op enigerlei wijze (deels) te mitigeren.

Een derde omstandigheid waarom eigenaren een aanwijzing van een cultuurgoed als een te grote inbreuk op het eigendomsrecht ervaren, is het ontbreken van een passende, algemeen bekende regeling tot bepaling van de waarde van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen.

Als de eigenaar een beschermd cultuurgoed of beschermde verzameling buiten Nederland wil brengen, bijvoorbeeld bij eigendomsoverdracht, is daarvoor toestemming nodig van de minister van OCW. Indien de minister bedenkingen heeft bij de uitvoer, gelden deze bedenkingen ultimo als een aanbod van de Staat tot koop. Naar aanleiding daarvan starten tussen de eigenaar en de Staat prijsonderhandelingen, waarbij zo nodig de rechtbank Den Haag kan worden gevraagd de prijs van het cultuurgoed of de verzameling te bepalen. De rechtbank zal zich in zo’n situatie laten adviseren door externe deskundigen.

Particuliere eigenaren ervaren dit onderhandelingsproces als ondoorzichtig, onder meer omdat onduidelijk is welke criteria bij het bepalen van de prijs worden gehanteerd. De indruk bestaat dat het internationale aspect van de kunsthandel niet voldoende bij die prijsonderhandeling wordt betrokken om een reële(re) (internationale) marktwaarde en koopprijs te kunnen bepalen. Daarnaast wordt de lange duur als problematisch ervaren.

Knelpunt 9

Er bestaan geen wettelijke waarborgen dat de Staat voldoende middelen tot zijn beschikking heeft voor aankoop van belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen die uit Nederland dreigen te verdwijnen.

De commissie signaleert dat er geen wettelijke waarborgen bestaan dat de Staat voldoende middelen tot zijn beschikking heeft voor aankoop van belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen die uit Nederland dreigen te verdwijnen. De directe beschikbaarheid van voldoende financiële middelen om een belangwekkend cultuurgoed te kunnen aankopen, zodat dit voor Nederland kan blijven behouden, is van evident belang. Het belang van voldoende financiën is altijd er- en onderkend (zie hierover al het rapport van de evaluatiecommissie Wbc). Toch is het in het verleden voorgekomen dat de Staat niet bereid was een prijs te betalen die recht deed aan de marktwaarde van een belangwekkend cultuurgoed en dat de minister daarom zijn bedenkingen tegen de uitvoer van dit cultuurgoed heeft ingetrokken. Dit had bijna geleid tot het verdwijnen van het schilderij ‘Paysage près d’Aix avec la tour César’ van Paul Cézanne uit Nederland, ware het niet dat destijds een Nederlandse particulier het schilderij aankocht en het werk daarmee voor Nederland werd behouden.

De Volkskrant, 5 februari, 1998 17

De Staat bekostigt de aankoop van een cultuurgoed in principe uit het Nationaal Aankoopfonds. Dit fonds wordt tussen 2018 en 2020 aangevuld na de aankoop door de Staat van twee Rembrandtportretten van Marten en Oopjen. In 2018 werd het fonds aangevuld met 25 miljoen euro, in 2019 met 15 miljoen euro en in 2020 volgt nog een aanvulling van 10 miljoen euro. Daarmee zou kunnen worden gezegd dat op dit moment het fonds voldoende is gevuld.

Echter, omdat het fonds geen wettelijke grondslag kent en de Erfgoedwet of een andere wet geen financiële regeling ter zake kent, bestaan er volgens de commissie onvoldoende waarborgen dat het Nationaal Aankoopfonds op elk moment de nodige middelen zal bevatten. Het gebrek aan deze wettelijke waarborgen leidt bij veel betrokkenen tot de zorg of de Staat indien nodig in staat is om een belangwekkend cultuurgoed aan te kopen ter behoud van het Nederlandse erfgoed. Dat is te meer problematisch nu er anderzijds wel zwaar geleund wordt op particuliere bijdragen.

Knelpunt 10

Bekendheid met en adequate voorlichting over de regelingen uit de Erfgoedwet en de benodigde expertise over de belangwekkendheid van cultuurgoederen ontbreken, in het bijzonder ook bij de betrokken overheidsorganisaties.

Mede met inachtneming van al het voorgaande valt het de commissie op hoe groot de onbekendheid met de diverse regelingen uit de Erfgoedwet is, in het bijzonder de reikwijdte en de (on)mogelijkheden van die regelingen. Dit knelt te meer omdat feitelijke kennis en expertise ontbreken over de vraag of een cultuurgoed al dan niet belangwekkend is. Het baart de commissie zorgen dat deze onbekendheid met de regelingen en het ontbreken van de vereiste expertise ook bij de betrokken overheidsorganisaties aan de orde zijn. Verder is er veel onbekend over de toepassing van de regelingen in het verleden, zo blijkt vaak uit navraag bij bijvoorbeeld het ministerie van OCW en de RCE.

Daarmee hangt samen het gegeven dat het voor andere betrokkenen lastig is om in openbare bronnen volledige en heldere voorlichting over de diverse regelingen te vinden. Ter illustratie wijst de commissie op de volgende overheidswebsites en de daarop beschikbare informatie:

  • De website van het ministerie van OCW kent een aparte webpagina over erfgoed. De hoofdpagina hiervan bevat verschillende kopjes inzake monumenten en archeologie, maar niet over roerend cultureel erfgoed. 18

Ook de vraag- en antwoordpagina bevat alleen informatie over monumenten. 19

Onder het kopje ‘Zie ook’ verwijst de webpagina van OCW onder meer naar ‘Erfgoed telt (cultureelerfgoed.nl)’ en naar de webpagina van de RCE (beide zijn dezelfde webpagina). Het is niet vanzelfsprekend dat men ermee bekend is dat de RCE als onderdeel van het ministerie van OCW zorgdraagt voor uitvoering van de regelingen inzake cultuurgoederen van de Erfgoedwet.

  • De website van de RCE is onderverdeeld in een aantal domeinen. 20 Er bestaat een domein ‘Collecties en musea’, maar dit domein lijkt alleen over de collecties in openbare instellingen te gaan. Onder het kopje ‘Alle onderwerpen’ is te vinden ‘Collectie Nederland’. 21 De uitleg die daarover wordt gegeven verwijst opnieuw alleen naar collecties van musea en andere ‘collectiebeherende instellingen’. 22 Pas via de ‘Zie ook’-knop naar ‘Collectie Nederland’ – onder aan de webpagina – komt men terecht op de website collectienederland.nl. Ook hier wordt op het eerste oog alleen informatie over collecties van musea en andere cultuurinstellingen gegeven. Echter, onderaan in kleine letters wordt verwezen naar: 23

De (onduidelijke benaming) Beschermde collectie verwijst door naar een webpagina waarop het register van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen is te raadplegen. 24 Op die webpagina wordt globaal enige uitleg over de aanwijzingsregeling gegeven. Er is geen informatie te vinden over alle andere regelingen van de Erfgoedwet. Voor zover de commissie heeft kunnen overzien, is informatie daarover ook niet op andere webpagina’s van de RCE beschikbaar gesteld.

Voor ‘meer informatie’ verwijst de webpagina van de RCE door naar de website van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed.

  • De website van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed bevat al meer informatie dan de websites van het ministerie van OCW en de RCE, maar volgens de commissie nog niet voldoende om afdoende bekend te kunnen raken met de precieze betekenis van alle regelingen in de Erfgoedwet. 25 Daarvoor is de Erfgoedwet nog te veel op hoofdlijnen beschreven en ontbreekt de praktische uitwerking van de regelingen uit de Erfgoedwet. Daar komt bij dat niet bij eenieder bekend is (kan zijn) dat (een deel van de) relevante informatie op de website van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed moet worden gevonden.
  • De website van de Inspectie is ingedeeld in een aantal domeinen/deelonderwerpen, waaronder Collecties en Cultuurgoederen. Op de webpagina’s van deze onderwerpen is dus enige informatie over de toepasselijke wet- en regelgeving te vinden, maar bijvoorbeeld ontbreekt informatie over de aanvaardingsplicht van de Staat. De Inspectie heeft een brochure online beschikbaar gesteld over de uitvoer van goederen buiten Nederland, maar ook deze bevat slechts informatie op hoofdlijnen (en dezelfde tekst als die op de website is weergegeven). 26
  • De website van de Belastingdienst (Douane) ten slotte bevat ook enige informatie over de Erfgoedwet, in het bijzonder over de exportvergunningen die zo nodig moeten worden aangevraagd. 27 Evengoed geldt ook hier dat deze informatie niet direct voor handen is, maar pas via een aantal ‘subkopjes’ van de webpagina. Dit valt te verklaren doordat er namens acht verschillende ministeries uitvoering wordt gegeven aan de douanetaken.

Bovendien geldt ook hier dat niet bij voorbaat bij eenieder bekend is (en hoeft te zijn) dat deze informatie – uitsluitend – op de website van de Belastingdienst is te vinden.

Kortom, de commissie signaleert dat bekendheid met en adequate voorlichting over de regelingen uit de Erfgoedwet en de benodigde expertise over de belangwekkendheid van cultuurgoederen ontbreken, in het bijzonder ook bij de betrokken overheidsorganisaties. Het is voor betrokkenen (te) lastig in openbare (overheids)bronnen heldere informatie over de diverse regelingen te vinden. Er wordt haast louter informatie op hoofdlijnen gegeven, deze informatie is slechts gefragmenteerd vindbaar en bovendien ontbreekt nagenoeg informatie over de praktische toepassing van de Erfgoedwet.

Knelpunt 11

Het is onvoldoende kenbaar welke (mogelijk) belangwekkende cultuurgoederen uit Nederland dreigen te verdwijnen, als gevolg waarvan de samenleving geen reële kans heeft om belangwekkend cultuurgoed voor Nederland te behouden.

De mening wordt breed gedragen dat belangwekkend cultuurgoed bij voorkeur voor Nederland wordt behouden. Er zijn elf regelingen in de Erfgoedwet die dat tot doel hebben (of negatiever geformuleerd: die tot doel hebben te voorkomen dat belangwekkend cultuurgoed uit Nederland verdwijnt). Desalniettemin waarborgen maar twee van de elf regelingen in enige mate dat betrokkenen ermee bekend kunnen zijn dat een cultuurgoed in particulier of publiek bezit belangwekkend is én mogelijk uit Nederland dreigt te verdwijnen. Dit staat daadwerkelijke bescherming van deze cultuurgoederen in de weg.

De énige kenbaarheidsvereisten uit de Erfgoedwet zijn de volgende:

  • Als een aangewezen cultuurgoed uit Nederland dreigt te verdwijnen en de minister daartegen bedenkingen heeft, dan geeft hij eerst anderen de gelegenheid hun interesse in aankoop van dat cultuurgoed te uiten, voordat de Staat zelf een aanbod tot koop doet. De minister maakt daarom zijn bedenkingen in de Staatscourant bekend.
  • Als de Staat, een provincie of een gemeente voornemens is een cultuurgoed in zijn of haar eigendom te vervreemden, dient dit voornemen te worden bekendgemaakt in de Staatscourant en in de ‘Afstotingsdatabase’ van de Stichting Museum Register. Dit stelt anderen in staat te bepalen of het te vervreemden cultuurgoed mogelijk belangwekkend is en daarom voor Nederland zou moeten worden behouden.

Verder kennen de regelingen geen enkel kenbaarheidsvereiste. Een exportvergunning kan worden aangevraagd, verleend of geweigerd zonder dat iemand daar weet van heeft. Hetzelfde is mogelijk als een ander publiekrechtelijke rechtspersoon dan de Staat, een provincie of een gemeente voornemens is een (belangwekkend) cultuurgoed te vervreemden (aan het buitenland), of als een openbare collectie in publiek of privaat eigendom uit Nederland dreigt te verdwijnen. In al deze gevallen bestaat er geen reële kans om het cultuurgoed voor Nederland te behouden (tegen een reële marktprijs voor de eigenaar). Voor zover er al wel kenbaarheidseisen gelden, houden die publicatie in de Staatscourant in. Deze publicatie wordt lang niet door iedere (potentiële) betrokkene gelezen.

Tussenconclusie

Resumerend signaleert de commissie de volgende knelpunten in de implementatie en uitvoering van de Erfgoedwet in de praktijk:

  1. Met de veronderstelling dat de Collectie Nederland ‘af’ zou zijn, wordt geen recht gedaan aan het generatie-overstijgende en representatieve belang van deze collectie. Cultuur en cultuurgoederen zijn dynamische begrippen, die vragen om een voortdurende herijking van wat we belangwekkend vinden.
  2. De vorming en het behoud van de Collectie Nederland berusten sterk op toeval, omdat een overkoepelende visie op deze collectie ontbreekt. Het register komt vooral voort uit ‘hobby en lobby’, in plaats van uit een stevige visie en bewuste keuzes.
  3. Er bestaat een disbalans in de bescherming van cultuurgoederen in particulier versus publiek bezit. Particuliere eigenaren ondervinden meer nadelen van een aanwijzing dan publieke eigenaren ondervinden van de regeling die voor publiek bezit geldt. Zo is de inbreuk op hun eigendomsrecht groter.
  4. Het is onder de Erfgoedwet onvoldoende duidelijk wat onder het begrip ‘particulier bezit’ wordt verstaan en voor welke soort eigenaren de aanwijzingsregeling wel of juist niet zou moeten gelden.
  5. Het register van aangewezen cultuurgoederen en verzamelingen is onvoldoende representatief en toekomstbestendig, vooral vanwege zijn statische karakter.
  6. Het terughoudend aanwijzingsbeleid van de minister is risicovol gezien een aantal omstandigheden, zoals het recht op vrij verkeer van goederen in de Europese Unie, het gebrek aan inzicht in hiaten in het register en het ontbreken van contact met particuliere eigenaren om belangwekkend cultuurgoed in kaart te brengen. De minister neemt daarom met haar terughoudend aanwijzingsbeleid een te groot risico dat belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen uit Nederland verdwijnen.
  7. Het terughoudend aanwijzingsbeleid leidt tot rechtsonzekerheid onder betrokkenen en de open aanwijzingscriteria vergroten deze rechtsonzekerheid alleen maar door het ontbreken van een uitwerking daarvan.
  8. De aanwijzing van een cultuurgoed wordt als een te grote inbreuk op het eigendomsrecht van particulieren ervaren, vanwege drie omstandigheden: het ontbreken van een relatie of dialoog tussen particuliere eigenaren en de overheid; het gebrek aan een tegenprestatie op maat; het ontbreken van een passende, algemeen bekende regeling tot bepaling van de waarde van beschermde cultuurgoederen en verzamelingen.
  9. Er bestaan geen wettelijke waarborgen dat de Staat voldoende middelen tot zijn beschikking heeft voor aankoop van belangwekkende cultuurgoederen en verzamelingen die uit Nederland dreigen te verdwijnen.
  10. Bekendheid met en adequate voorlichting over de regelingen uit de Erfgoedwet en de benodigde expertise over de belangwekkendheid van cultuurgoederen ontbreken, in het bijzonder ook bij de betrokken overheidsorganisaties.
  11. Het is onvoldoende kenbaar welke (mogelijk) belangwekkende cultuurgoederen uit Nederland dreigen te verdwijnen, als gevolg waarvan de samenleving geen reële kans heeft om belangwekkend cultuurgoed voor Nederland te behouden.

De commissie concludeert dat de Erfgoedwet al veel regelingen kent ter bescherming van het Nederlands cultuurbezit, maar dat de uitvoering van de wet tekortschiet. De regels zijn niet voldoende duidelijk en bekend; het is onvoldoende duidelijk wie welke rol vervult bij de toepassing van de wet in de praktijk; en er wordt onvoldoende verantwoordelijkheid genomen voor het bieden van de vereiste, effectieve bescherming die de Erfgoedwet op papier biedt.

Verbetering van de implementatie en uitvoering van de Erfgoedwet is volgens de commissie daarom dringend noodzakelijk. De wet zelf behoeft daarvoor niet tot nauwelijks aanpassing, zij het dat een aantal kleinere wijzigingen zou bijdragen aan een grotere effectiviteit. In het volgende hoofdstuk doet de commissie een aantal concrete aanbevelingen voor het wegnemen van bovengenoemde knelpunten en het verbeteren van de bescherming van cultuurgoederen en verzamelingen.


 

Lijsten van gesprekspartners en bronnen zijn opgenomen in de bijlagen.

Memorie van toelichting bij de Erfgoedwet, pagina 1

Zie ook paragraaf 1.6 van de Memorie van toelichting bij de Erfgoedwet.

Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32820, nr. 77, p. 12

Zie ook: Kamerstukken II 2014/15, 34109, nr. 7, p. 53-54: ‘Het register van aangewezen cultuurgoederen en verzamelingen moet niet losstaand, op zichzelf, worden beschouwd, maar moet altijd in samenhang worden bezien met het cultuurbezit dat door de overheid of overheidsmusea wordt beheerd.’

Kamerstukken II 2014/15, 34109, nr. 7, p. 54

Raad voor Cultuur, ‘Cultuur dichtbij, dicht bij cultuur’, april 2019, p. 107 (bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32820, nr. 281)

Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32820, nr. 290

Kamerstukken II 2014/15, 34109, nr. 7, p. 54

Zie ook het advies van de Raad voor Cultuur, ‘In wankel evenwicht’ van 19 april 2018.

Opgemerkt moet worden dat veel particuliere eigenaren een aanwijzing ook als een (positieve) erkenning ervaren; de commissie spreekt hier van een risico in het licht van de inbreuk op het eigendomsrecht die ermee gepaard gaat.

Een aantal dossiernummers is in de database opgesplitst om de samenstelling van een dossier nader te kunnen duiden.

Kamerstukken II 1999/00, 26591, nr. 20, p. 5

Zie ook Kamerstukken II 2014/15, 34109, nr. 3, p. 17

Toezichtskader Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed, maart 2019, p. 8: ‘De Inspectie ziet primair toe op de verblijfplaats van de beschermde cultuurgoederen. Daartoe inspecteert de Inspectie periodiek alle voorwerpen en verzamelingen. De eigenaren en beheerders worden daarbij ook ingelicht over de plichten en rechten die verbonden zijn aan de beschermde status van de cultuurgoederen, zoals de mogelijkheid tot het verkrijgen van restauratiesubsidie. Ook wordt tijdens de inspecties geattendeerd op eventuele risico’s wat betreft beveiliging of bewaaromstandigheden.’

De Deelregeling Beschermd Cultuurgoed of Beschermde Verzameling (Stcrt. 2016, 65476). De regeling biedt de eigenaar van een beschermd cultuurgoed of beschermde verzameling een bijdrage in de kosten voor bijvoorbeeld restauratie. Een aanvraag kan worden ingediend bij het Mondriaan Fonds. De bijdrage kent wel de vereiste dat het gerestaureerde cultuurgoed publiek toegankelijk wordt gemaakt. Dit is voor een aantal particulieren een onoverkomelijke eis.

‘Onmisbare’ Cézanne gaat verloren voor Nederland.
volkskrant.nl

rijksoverheid.nl

rijksoverheid.nl

cultureelerfgoed.nl

cultureelerfgoed.nl

www.cultureelerfgoed.nl

collectienederland.nl

data.collectienederland.nl

inspectie-oe.nl

inspectie-oe.nl

belastingdienst.nl

De Erfgoedwet
in de praktijk